краткий анализ поправок № 885214-7 к Конституции России

Краткий анализ некоторых положений проекта закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации № 885214-7 «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти»

1. Оценка новых полномочий Государственной Думы по утверждению кандидатуры Председателя Правительства РФ и членов Правительства РФ

Как признают большинство специалистов в области конституционного права, Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 года, заложила непропорциональную модель разграничения государственных полномочий в пользу Президента Российской Федерации.

В этой связи нормы законопроекта, направленные на некоторое ослабление президентской власти, в том числе в пользу палат парламента Российской Федерации, следует оценить позитивно как выравнивающие систему сдержек и противовесов.

Прежде всего, заслуживает положительной оценки предлагаемая норма о строгом ограничении возможности пребывания одного лица в должности Президента Российской Федерации только двумя сроками, независимо от наличия перерыва между сроками (исключение из части 3 статьи 81 слова «подряд»).

Вместе с тем,  изменения, предлагаемые в статью 111, не повлекут реального усиления полномочий Государственной Думы.

Государственная Дума получает возможность утверждать представленную Президентом кандидатуру Председателя Правительства, однако по своим юридическим последствиям реализация этого полномочия мало отличается от существующей сейчас процедуры дачи согласия на назначение Президентом представленной им кандидатуры.

Кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации по-прежнему может вносить на рассмотрение Государственной Думы только Президент Российской Федерации.

Также Государственная Дума, получая полномочие по утверждению Председателя Правительства, не может его отозвать (остается в силе только установленная в части 3 статьи 117 возможность выражения недоверия Правительству, однако окончательное решение об отставке Правительства принимает Президент, который вместо этого может распустить Государственную Думу).

Самым же главным моментом, является то, что не подвергается никаким изменениям часть 4 статьи 111, согласно которой «После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы».

Данная норма сама по себе является сильным инструментом в руках Президента. При этом, не подвергаясь в законопроекте изменениям, она продолжит действовать в толковании Конституционного Суда Российской Федерации, который подтвердил право Президента представлять Государственной Думе на рассмотрение два или три раза подряд одного и того же кандидата, даже если он уже отклонялся Государственной Думой (Постановление Конституционного Суда РФ от 11.12.1998 № 28-П «По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации»).

Таким образом, Государственная Дума, получив право «утверждения» кандидатуры Председателя Правительства, в действительности по-прежнему не имеет рычагов воздействия на выбор данной кандидатуры, не может затем снять с должности утвержденного ею же Председателя Правительства, а при отказе в утверждении внесенной Президентом кандидатуры рискует быть распущенной.

Новая редакция статьи 112 также вызывает вопросы. С одной стороны, следует позитивно оценить наделение Государственной Думы новым полномочием по утверждению представленных Председателем Правительства кандидатур членов Правительства.

Однако из текста совершенно неясно, какими будут юридические последствия в случае отказа Государственной Думы в утверждении какой-либо кандидатуры.

Еще одно серьезное замечание заключается в том, что также, как и в случае с Председателем Правительства, Государственная Дума не наделяется полномочием по отзыву утвержденных ею членов Правительства, даже если их работа с точки зрения Государственной Думы будет неудовлетворительной. Это право по-прежнему остается только у Президента.

В политической практике это может привести к дальнейшему снижению рейтинга Государственной Думы (в случае непопулярных действий членов Правительства все СМИ будут писать о том, что виновата в этом Государственная Дума, которая их утвердила).

2. Оценка изменений в организации судебной власти.

Согласно законопроекту, в том числе положениям, не озвученным в послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, усиливается влияние Президента на судебную власть.

Так, в статье 83 появляется новый пункт е4, согласно которому Президент получает полномочие вносить в Совет Федерации представление о прекращении в соответствии с федеральным конституционным законом полномочий судей Конституционного Суда Российской Федерации, судей Верховного Суда Российской Федерации, судей кассационных и апелляционных судов в случае совершения ими поступка, порочащего честь и достоинство судьи, а также в иных предусмотренных федеральным конституционным законом случаях, свидетельствующих о невозможности осуществления судьей своих полномочий.

Соответствующее полномочие Совета Федерации по прекращению полномочий судей устанавливается в новом пункте «м» статьи 102.

Таким образом, ущемляется один из краеугольных принципов правового и демократического государства – независимость судей в системе разделения властей, поскольку теперь их пребывание в должности ставится в зависимость от Президента и Совета Федерации.

В классическом выражении принцип независимости судей предполагает, что, получив свои полномочия от исполнительной и законодательной власти, далее судья никак не связан с ними, неподотчетен им и не может быть ими же лишен должности.

Это дает судье возможность беспристрастно рассматривать и при наличии законных оснований отменять любые решения парламента, президента, правительства и иных органов, не рискуя быть потом лишенным должности.

Если же указанные поправки будут приняты, то судьи будут приближены по статусу к должностным лицам и органам исполнительной власти, подконтрольным и подотчетным Президенту (и, в меньшей степени, парламенту) и уходящим в отставку по его усмотрению.

Как теперь, например, судьи Конституционного Суда будут оценивать конституционность федерального закона, одобренного Советом Федерации и Президентом, или указа Президента, зная, что могут быть потом ими лишены полномочий?

При этом для судьи, лишенного Советом Федерации должности, не предусмотрена процедура оспаривания данного решения, чем также нарушено право каждого человека на судебную защиту, установленное в части 1 статьи 46 Конституции.

Кстати, сама процедура лишения судьи должности также неясна, ведь Совет Федерации не работает по правилам судебной процедуры, которая предполагает рассмотрение всех доказательств и фактических обстоятельств для объективного разрешения дела. Какие процессуальные права и гарантии будут у судьи, дело которого рассматривает Совет Федерации, и будут ли они вообще, также неизвестно.

Следует отметить, что понятие «поступка, порочащего честь и достоинство судьи» является крайне неопределенным и его содержание остается в полной мере на усмотрение Президента и Совета Федерации, что заранее ставит судью в состояние правовой неопределенности относительно своих действий и еще больше снижает его независимость.

Также вызывает опасение уменьшение количественного состава Конституционного Суда с 19 до 11 судей при одновременном увеличении нагрузки на Конституционный Суд, что может в перспективе снизить эффективность его работы.

Так, для Конституционного Суда вводится новая функция, ранее не осуществляемая им – предварительный конституционный контроль.

Теперь Конституционный Суд обязан будет по запросу Президента рассматривать: конституционность федерального закона, принятого квалифицированным большинством Государственной Думы и Совета Федерации в порядке преодоления президентского вето, а также конституционность федерального конституционного закона, одобренного Государственной Думой и Советом Федерации.

Учитывая прямое влияние Президента на назначение и освобождение от должности судей Конституционного Суда, это новое полномочие представляется как новый сильный рычаг в руках Президента против законотворческих полномочий Федерального Собрания.

Также институт предварительного конституционного контроля вводится в отношении проектов законов субъектов Российской Федерации до их подписания высшим должностным лицом субъекта. Обращаться в Конституционный Суд с таким запросом сможет только Президент, что также является расширением его полномочий в отношении органов государственной власти субъектов РФ.

Остается неясным, сможет ли Конституционный Суд в будущем рассматривать закон, подвергнутый такому предварительному конституционному контролю, в порядке последующего конституционного контроля, когда данный закон начнет действовать на практике и может повлечь за собой нарушение конституционных прав и свобод человека и гражданина. То есть, смогут ли граждане жаловаться в Конституционный Суд на такой закон, неясно.

3. Оценка статуса Государственного Совета.

В законопроекте предусмотрено, что статья 83, перечисляющая полномочия Президента, будет дополнена новым пунктом ж1, согласно которому Президент «формирует Государственный Совет Российской Федерации в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, определения основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации и приоритетных направлений социально-экономического развития государства; статус Государственного Совета Российской Федерации определяется федеральным законом».

Состав и полномочия Государственного Совета пока неизвестны, соответствующего проекта федерального закона нет, поэтому оценить его статус сложно.

Ясно только, что данный орган не входит в систему органов законодательной, исполнительной и судебной власти и не обладает какими-либо конституционными полномочиями по принятию юридически значимых решений.

Пока, с формально юридической точки зрения, он выглядит только как совещательный орган, помогающий Президенту в принятии решений в рамках его полномочий.

Таким образом, с одной стороны, поправки к Конституции не закладывают для Государственного Совета реальных и прямых возможностей влиять на осуществление полномочий органов государственной власти и принимать юридически обязательные решения. С другой стороны, сам факт придания Государственному Совету конституционного статуса может свидетельствовать о намерении Президента в будущем развивать данный институт.

4. Оценка порядка принятия закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти».

Порядок принятия поправок к Конституции Российской Федерации урегулирован в главе 9 Конституции Российской Федерации и Федеральном законе от 04.03.1998 № 33-ФЗ (ред. от 08.03.2015) «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» (далее также – федеральный закон).

В части 2 статьи 2 федерального закона указано, что «Одним законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации охватываются взаимосвязанные изменения конституционного текста».

Однако представленный законопроект содержит статью 2, не являющуюся частью конституционных поправок (то есть ее положения в текст Конституции не войдут), но устанавливающих новое правовое регулирование.

В частности, эта статья предусматривает, что «Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации публичной власти» выносится на общероссийское голосование».

Включение данного положения в закон о поправке к Конституции представляется юридически некорректным.

Во-первых, закон о поправке к Конституции не регулирует порядок внесения поправок в Конституцию, поскольку этот порядок ужу урегулирован в Конституции и вышеуказанном федеральном законе. Таким образом, данное положение законопроекта, если оно будет принято, вступит в противоречие с уже установленным порядком.

Во-вторых, закон о поправке к Конституции по своему смыслу и правовому назначению вообще не может устанавливать самостоятельный предмет правового регулирования – его цель только внести изменения в Конституцию, после принятия которых он утратит самостоятельное значение (то есть войдет в текст Конституции).

В-третьих, ни Конституция, ни федеральный закон не содержат норм о вынесении проекта поправок к Конституции на «всеобщее голосование».

Более того, термин «всеобщее голосование» вообще отсутствует в российском законодательстве. Поэтому неясно, в каком порядке и на каком этапе рассмотрения поправок к Конституции он будет выноситься на «всеобщее голосование», а также каковы юридические последствия такого голосования.

Конституционному праву зарубежных стран известен институт «консультативного референдума», когда в отсутствие в законодательстве норм о проведении референдума, решение которого юридически обязательно, органы государственной власти решают все-таки узнать у населения, как оно относится к тому или иному значимому вопросу. Однако это не влечет за собой обязанности утверждать в качестве обязательного решение, принятое на консультативном референдуме.

Видимо, именно по этому пути решено пойти и у нас. В целом, такое решение следует оценить положительно, однако необходимо понимать, что результаты «всеобщего голосования» не будут юридически обязательными, то есть после такого голосования поправки в Конституцию автоматически не вступят в силу (или автоматически не будут отклонены).

Юридическое значение по-прежнему будут иметь только процедуры, предусмотренные в Конституции и в федеральном законе, которые, к сожалению, не содержат норм об обязательном проведении референдума по поправкам в Конституцию (ввести такой референдум можно было бы только приняв новую Конституцию, поскольку это предмет регулирования главы 9 Конституции, которая не может быть изменена поправками).

Порядок проведения «всеобщего голосования» пока не известен. Теоретически, это может быть и опрос в интернете, организованный на специально созданном сайте.

Вокруг «всеобщего голосования» как среди специалистов, так и среди граждан присутствует множество вопросов и непонимание существа данного института. Более того, даже депутаты Государственной Думы, рассматривающие законопроект о поправках к Конституции в первом чтении, четкого представления о том, что такое «всеобщее голосование», не имеют.

В связи с этим, наиболее предпочтительным вариантом виделось бы внесение изменений в федеральный закон «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» и, возможно, в избирательное законодательство, где бы следовало предусмотреть право соответствующих должностных лиц и органов, участвующих в рассмотрении и принятии поправок к Конституции, выносить предложения о конституционных поправках на «всеобщее голосование» (по сути – консультативный опрос населения), а также установить общий порядок его проведения, чтобы обеспечить правовую определенность, легальность и четкое понимание сути и значения данного нововведения.

Кандидат юридических наук по конституционному праву Кравченко Мария Владимировна

Запись опубликована в рубрике Без рубрики. Добавьте в закладки постоянную ссылку.

Добавить комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *